למי משרתים כוחות חירום?

מגיפת קוביד-19 עוררה שיחה נחוצה מאוד על השימוש בכוחות חירום מכיוון שהם מלאים בפיתוי כוח ורק תועלת ציבורית לא מיטבית. מנדט החיסון הכושל של הנשיא ביידן לעסקים פרטיים ולראש הממשלה השימוש של טרודו בסמכויות חירום נגד מחאת המשאיות הקנדית דחיפות נוספת לדיון הזה ולהעלות שאלות קריטיות לגבי אילו תמריצים היוו השראה למדיניות זו. 

ספרות כלכלית משמעותית, המכונה בחירה ציבורית, מתחבטת בבעיות אלו ומציעה שממשלות, כמו שחקנים פרטיים, פועלות מתוך האינטרס האישי שלהן. כלומר, הם מבקשים למקסם את התועלת שלהם תוך שהם פועלים במסגרת המגבלות המוסדיות שלהם. כשמדובר ב-Covid-19, ההתנהגות של שחקנים במדינה לא הייתה שונה מכל אסון אחר. תרחישי אסון יוצרים הזדמנויות לשחקנים פוליטיים לקבל החלטות רציונליות, תכליתיות וממקסמות כוח בתוך הגבולות הפוליטיים שנקבעו סביבם. לפיכך, בניגוד לרעיון שממשלות דורשות יותר שיקול דעת בתקופות משבר, לאילוצים מוסדיים יש חשיבות לא פחות או אולי יותר בזמן חירום כדי לבלום את ההתקפה הפוליטית. 

בחינת היעילות של הצהרות כוח חירום 

קיים מגוון רחב של ספרות הבוחנת את השלכות הבחירה הציבורית של כוח ממשלתי מרחיב. שני מאמרים אחרונים על הכלכלה הפוליטית של כוחות חירום מאת כריסטיאן Bjørnskov, וסטפן Voight, ממחישים את ההשלכות הללו במהלך המגיפה. מחקרים אלה הופיעו ב כתב העת האירופי למשפט וכלכלה (2020) ואת היומן בחירה ציבורית (2021). מחקרים כאלה הם בעלי תובנות במיוחד מכיוון שסמכויות חירום סיפקו את המסגרת העיקרית שממשלות רבות השתמשו בהן לניהול מדיניות בריאות הציבור בתגובה לקוביד-19. 

המחקר לשנת 2020 משווה את השימוש בכוחות חירום ברחבי העולם בתגובה ל-Covid-19. מבחינה היסטורית, מצבי חירום מכל הסוגים היו א תירוץ להרחבת כוח הממשלה, והניסיון שלנו עם קוביד-19 מראה את הנטייה הזו. המחברים מציינים, "הזמן הזה לא היה שונה". לשם כך, הם מוצאים שממשלות רבות ברחבי העולם יישמו מדיניות כבדה שהייתה לה קשר מועט להפחתת מקרים ומקרי מוות. במקום זאת, מנהיגים פוליטיים נטו לקבל החלטות ממקסמות כוח על סמך אילוצים פוליטיים הטמונים במדינותיהם. 

לדוגמה, ברוב הדמוקרטיות הליברליות המקיימות בדיקות משמעותיות לגבי הכוח, מדיניות הנעילה הוגבלה לסגירות עסקים זמניות, סגירת בתי ספר וצווי שהייה בבית. מצד שני, מדינות עם פחות מגבלות על הכוח ראו נעילות אגרסיביות יותר שהתרחבו לתחום הכוונת אויבים פוליטיים ואילץ אנשים נגועים למתקני הסגר. בכל המדינות, פריסת אמצעי חירום בעקבות קלות השימוש בהם שהעניקה אילוצים מוסדיים ופוליטיים. 

הבדיקה שלהם ב-2021 בחנה את השימוש בסמכויות חירום מ-1990 עד 2011 ב-122 מדינות והגיעה למסקנה שאין יתרונות ברורים מהשימוש בהן. הם גילו שכוח חירום בעת שליטה בגורמים שונים אחרים, כמו חומרת האסון אליו מגיבים, לא הציל חיים נוספים. עם זאת, יש להם מתאם עם הפרות של זכויות אדם, השפלה של מוסדות דמוקרטיים, ואפילו מוות מוגבר. יתרה מכך, המחברים מציעים כי סמכויות חירום אלו קשורות בפוטנציה לצפיפות של תגובות פרטיות למצבי אסון, אשר עשויות ליצור פתרונות יעילים יותר מאלה שמיושמים על ידי פקידי ציבור. 

בעוד ששני המחקרים הללו מתווים את הגבולות והסכנות של סמכויות חירום, הם גם מדגימים כיצד אילוצים מוסדיים מילאו תפקיד מפתח בהנחיית מדיניות מגיפה. לאחר שבדקו את ההבדלים במבנה הממשלתי, Bjørnskov ו- Voight מציינים,

"(ט) שמדינות הנהנות מרמה גבוהה של שלטון החוק וכן מרמה גבוהה של חופש עיתונות נוטות פחות להכריז על SOE [מצב חירום], בעוד שלא רמת הדמוקרטיה או רמת הפיתוח הכלכלי מנבאים משמעותיים להכרזה על SOE. 

הם גם מציינים שמדינות עם הוראות חוקתיות מגבילות יותר על סמכויות חירום היו פחות סבירות להשתמש בהן. במקביל, מדינות עם פחות אילוצים נקטו במדיניות קיצונית יותר, כמו השעיית פרלמנטים, סגירת בתי משפט, הפעלת נוכחות צבאית ודיכוי עיתונאים. 

תגובות כה כבדות מעידות על הנטיות הקלאסיות למקסום הכוח המתוותות על ידי תיאוריית הבחירה הציבורית. התגובות השתלחות מתרחשות כאשר גורמים פוליטיים חושבים שקל ליישם את המנדטים ושהם יכולים להפיק מהם תועלת אישית, אבל לתגובות יש בסופו של דבר גם מעט קשר לתוצאות בריאות הציבור. עם זאת, מוסדות חזקים, כמו שלטון החוק, חופש הביטוי וביקורת סמכויות, יוצרים תמריצים לפקידי ציבור לפעול באופן שישביע את רצון הציבור או לכל הפחות זוכה לתמיכה עממית. 

הצורך להכיר בהשלכות לא רצויות 

ההצדקה לסמכויות חירום היא שהממשלה חייבת לפעול במהירות וללא אילוצים מועטים כדי לטפל במצב אסון כדי למנוע אסון נוסף. האתגר האמיתי בכל התוכניות הממשלתיות שלכאורה יש כוונות טובות הוא לראות את ההשלכות הלא מכוונות. להעניק לפקידי ציבור את היכולת ליישם מדיניות מהירה ונחרצת אולי נראה אטרקטיבי במבט ראשון, אבל יש לזה חסרונות מהותיים. לדוגמה, המחקר של Bjørnskov ו- Voight משנת 2021 מצא שכוחות חירום מתואמים עם יותר מקרי מוות, לא פחות. הם כותבים,

"זכויות היושרה הפיזית נדחקות בצורה משמעותית יותר באסונות חמורים יותר במדינות עם חברות SOE שמציעות יותר הטבות למנהלת. אנו רואים בתוצאה זו מאשרת את ממצאנו המנוגד לאינטואיציה לפיה שחקנים פוליטיים במדינות מסוימות מנצלים לרעה את הוראות החירום במהלך אסונות טבע".

בקיצור, יותר כוח המוענק לממשלה מוביל לסבירות גבוהה יותר שהם ינצלו לרעה את הכוח הזה. במקרים רבים, ניצול לרעה של כוח זה יכול לנבוע פשוט ממכשול רגולטורי וחוסר יכולת, וכתוצאה מכך לשיבוש פתרונות פרטיים. לדוגמה, בארצות הברית ראינו כיצד התערבות ממשלתית כבדה גרמה ליותר צרות, לא פחות, בהכלת קוביד-19, כפי שניתן לראות עם התפרצויות בבתי אבות, סגירת בתי ספר, ו סגירת מסעדות. בכל המקרים הללו, תקיפות ממשלתיות החליף את המערכת האקולוגית המקיפה של פעילות פרטית.

לאחר מכן, יש ניצול לרעה של כוח למטרות אוטוריטריות שונות, אשר Bjørnskov ו- Voight מציינים כי הם נפוצים יותר במדינות עם פחות מגבלות חוקתיות על סמכות. ניצול לרעה של כוח זה כולל הכוונת אויבים פוליטיים, הפרות נרחבות של זכויות אדם, דיכוי העיתונות החופשית והשפלה מכוונת של מוסדות דמוקרטיים. השימוש חסר המעצורים הזה בכוח מקדם את התפיסה כי אילוצים ותמריצים מוסדיים משפיעים על אג'נדות פוליטיות בזמן חירום וזמני שלווה. יתרה מכך, היא מחזקת את הרעיון שהיעדר אילוצים מוסדיים גורם לניצול לרעה של כוח פוליטי.

עובדה בלתי נמנעת בחיים הפוליטיים היא שפקידי ממשל אינם יודעים כל או אלטרואיסטים גרידא. לפיכך, מערכת מיושם היטב של בדיקות על כוחם משמשת להגביל את העודפים הקשורים באג'נדות מדיניות נועזות ושאפתניות מדי. מצבי חירום אינם מספקים חסינות לחסרונות אלו. 

Bjørnskov ו- Voight כותבים,

"הראיות שלנו על תופעות הלוואי של חוקות חירום מצביעות על כך שבמקום לאפשר לממשלות להתמודד ביעילות עם אסונות, ובמיוחד להגביל את מספר ההרוגים, רוב הממשלות משתמשות בהן למטרות אחרות".

כתוצאה מכך, המחברים ממליצים לנו לוותר על ההנחה שממשלות פשוט יעשו מה שטוב בתקופות משבר. במקום זאת, הם יפעלו למען האינטרס האישי שלהם, והמוסדות סביבם חיוניים בבלימת אותם אינטרסים אישיים. כמה רפורמות שהוצעו על ידי המחברים כוללות מגבלות זמן תקיפות על הצהרות חירום, מגבלות על השימוש הכולל בסמכות ובדיקות אקטיביות של הסמכות המבצעת באמצעות מוסדות, כגון עקיפה חקיקתית ומערכת משפט אסרטיבית.

אם לוקחים את כל זה בחשבון, המחקר של Bjørnskov ו- Voight על השימוש בכוחות חירום לא רק חושף את הסכנות הטמונות בהן אלא מיישם עקרונות נצחיים על נושא בזמן. הם מזכירים לנו שממשלות מקבלים החלטות רציונליות ואינטרסנטיות על סמך המסגרות הפוליטיות שלהן. 

קוביד-19 לא היה שונה מכל אסון אחר. פוליטיקאים הפיקו את המקסימום מהמצב בהתבסס על התמריצים הקיימים. מערכות המעודדות פקידי ציבור לעשות את הדבר הנכון באמצעות בדיקות ואיזונים תקינים ראו את המינימום שימוש לרעה בכוח. לעומת זאת, אלה שהעניקו יותר שיקול דעת לדמויות מנהלות ראו יותר התנהגות חסרת אחריות ומפריעה.